Київ у кайданах околиць, або Як розвиватися українським мегаполісам?

Дорожня карта реформ об’єднаних громад на Львівщині
12.01.2017
Про децентралізацію, успіхи, ризики і роль парламенту
16.01.2017

Київ у кайданах околиць, або Як розвиватися українським мегаполісам?

Сучасний світ виростає в містах, міста переростають у мегаполіси, ті, своєю чергою, зливаються в мегарегіони.

Всі міста нерозривно пов’язані не лише з собі подібними, а насамперед — із околицями: навколишніми територіями та громадами. Останні — невичерпне джерело для рекреації, постачання харчів і людей для мегаполісу.

Усі шляхи ведуть до Києва…

Будь-яке велике місто не може жити без зовнішніх вливань, але й приміські громади залежать від міст. Дослідження маятникових міграцій населення з міст і містечок навколо Києва наочно демонструє цю “прив’язаність” до столичного міста.

Всю Київську область було розбито на транспортні райони з прив’язкою до міст і містечок, для кожного з них, за дзвінками вночі та у вихідні, було визначено свою “домашню” групу, а за дзвінками в робочі дні — визначалися маршрути пересування цієї групи.

Карта показує кількість мобільних дзвінків між різними стільниковими зонами у ранковий та вечірній час, що дозволяє побудувати маршрути поїздок власників телефонів. Видно, як, практично, звідусюди до Києва на роботу й у справах рухаються люди.

Аналіз свідчить, що до столиці щоденно їздять на роботу 41% жителів Броварів та району, 21% — Борисполя і району, 43% — Ірпеня та навколишніх містечок. Загалом, із Київщини до столиці щодня приїздять 558 тис. осіб, що становить 32% населення всієї області.

Усі ці люди привозять до міста не лише свої робочі руки, вміння, таланти, товари й т. ін. Вони привозять до міста й проблеми. Вранці і ввечері тисячі автомобілів, автобусів, маршрутних таксі в’їжджають і виїжджають із Києва, створюючи довжелезні тягучки на всіх в’їздах до столиці. Це додаткове — величезне — навантаження на міську інфраструктуру: вулиці, шляхи, мости, водогони, каналізацію та багато інших систем життєзабезпечення міста, це додаткова конкуренція для киян за місце під сонцем, що не викликає в них захоплення.

Але ці люди, які щодня приїздять до Києва, роблять свій внесок в економіку міста, створюють внутрішній регіональний продукт і наповнюють податками місцевий бюджет. Місто отримує не лише негатив, а й користь від таких щоденних (маятникових) міграцій. І, мабуть, користь переважає незручності, хоча визначити це не так просто.

До незалежності влада намагалася більш-менш контролювати ці зовнішні припливи жорсткими адміністративними заходами, зокрема через інститут прописки, але чисельність постійного населення Києва завжди зростала вищими темпами, ніж передбачав черговий генплан. Чинний Генеральний план до 2020 р. передбачав фіксацію кількості постійного населення на рівні 2,65 млн, натомість скасування інституту прописки зробило цей показник не просто неконтрольованим, він — втратив сенс. І тепер оцінити реальну кількість жителів Києва та тих, хто тут працює, досить складно.

Коли Київ стане мегаполісом?

Генплан-2020, ухвалений 2002 р., передбачав розширення території Києва за рахунок земель області ледь не вдвічі — з 836 кв. км до 1434 кв. км! Однак Верховна Рада так і не спромоглася затвердити нові межі Києва, понад те — вона й старих не затвердила. Останнє, між іншим, стало підґрунтям для волюнтаристського самоуправства Коцюбинської селищної ради, яка “відхопила” в міста 500 га Біличанського лісу (й роздала його під забудову) саме на тій підставі, що межі Києва “не визначені”.

Проектом нового Генплану-2025 передбачався розвиток, себто розбудова міста в існуючих межах, при цьому площу житлового фонду — у варіанті 2010 р. — планувалося збільшити в 1,6 разу: з 58 млн кв. м до 93,5 млн кв. м! Після критики громадськості та експертів забудовники трохи вгамували свої апетити, й у варіанті 2015 р. йдеться вже про будівництво “лише” 22 млн кв. м житла.

Однак зрозуміло, що зростання на 38% житлового фонду приведе не до покращення житлового забезпечення жителів столиці (збільшення кількості квадратних метрів на особу), а до зростання чисельності населення. Житло в усій країні будується виключно за гроші населення, окрім мізерних 0,2%, які зводяться на кошти держбюджету (за 9 місяців 2016 р.).

Отже, можна однозначно стверджувати, що лише постійне населення столиці зросте з офіційних 2,9 млн, щонайменше, на третину — до 4 млн осіб! Насправді ж, згідно з дослідженнями Аналітично-дослідницького центру “Інститут міста” й Інституту демографії та соціальних досліджень НАНУ, у столиці вже, фактично, проживає близько 4 млн людей, тож 2025-го їх стане ще більше. Фактичну чисельність населення Києва у 2025 р. слід оцінювати, щонайменше, у 5 млн осіб.

Як бачимо, прогнозувати чисельність населення за демографічними чинниками доволі складно й неоднозначно, економічний чинник у цьому питанні — набагато сильніший, тому можна оцінити величину зростання населення київської агломерації (містобудівної системи) за прогнозами житлового будівництва. За оцінками розробників Генплану-2025, у шести найбільших містах навколо столиці та десяти найближчих районах Київської області житловий фонд збільшиться у 2,6 разу — з 30,4 млн кв. м до 78,5 млн кв. м. а це означає, що пропорційно зросте й чисельність населення приміської зони: з нинішніх 980 тис. до 2,5 мільйона.

Таким чином, на 2025 р. сформується Київська агломерація чисельністю, щонайменше, 7,5 млн людей. Якщо нинішні тенденції житлового будівництва збережуться, то ми матимемо катастрофічне відставання розвитку інженерної, комунальної, транспортної, освітньої та інших видів інфраструктури життєзабезпечення, що загрожує неминучим колапсом.

Адже ні для кого не секрет, що в містах і на територіях навколо Києва повним ходом іде житлове будівництво, але ніде не побачиш комплексної забудови територій — дитячими садками, школами, магазинами, навіть паркінги в нових багатоповерхівках не проектуються. Щоранку й щовечора десятки тисяч автомобілів та маршруток забивають дороги до міста, абсолютно не розраховані на такі потоки.

Таким чином, на порядок денний виходить питання узгодженого розвитку столиці та приміських територій, і це питання чим далі тим гостріше постає й перед іншими великими містами країни та обласними центрами.

А як там у Парижі?

Звісно, не ми перші й не ми останні. Аналогічні питання виникали в Західній Європі та Північній Америці кілька десятиліть тому, а тепер — це величезна проблема решти країн світу, що почали бурхливо розвиватись і відповідно урбанізовуватися.

У європейських та північноамериканських країнах напрацьований різний досвід узгодження інтересів великого міста і прилеглих територій, який годиться докладно вивчити й оцінити з позиції використання в Україні.

Сьогодні Україна проводить велику реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яку ще називають децентралізацією. Ця реформа переважно стосується малих міст, селищ та сіл.

Чи можна вирішити питання збалансування інтересів великих міст і прилеглих територій у рамках політики децентралізації, себто об’єднання кількох мало спроможних громад в одну дієздатну й самодостатню? Очевидно, що ні: і Київ, і навколишні міста-супутники, й околишні громади — досить потужні. Достатньо сказати, що п’ять районів навколо столиці створюють майже половину валового регіонального продукту області. Тому створювати одну мега-громаду навколо великого міста і включати до її складу сотні інших поселень навряд чи можливо й доцільно. Понад те, мери і сільські голови передмістя Києва, маючи в руках таку “золоту жилу”, як “майже столична земля”, не підуть на жодне укрупнення чи об’єднання, навіть під загрозою розстрілу (жарт!). Натомість лідери навколишніх приміських громад без жодних сентиментів використовують свої юридичні й географічні можливості. Наприклад, землю області вздовж Великої кільцевої віддано мережевим магазинам-гігантам, які паразитують на інфраструктурі столиці й не роблять жодного внеску (якщо не зареєстровані в місті) до міського бюджету. Відтак, навіть будівництво нових вихідних трас зі столиці — під великим питанням.

Слід усвідомити, що ми маємо доконаний факт — злиття столиці та навколишніх громад в єдиний урбаністичний організм, який часто називають агломерацією. Питання лише в тому, як оформити його юридично, узаконити й регулювати життєдіяльність такого утворення.

Сьогодні чинне законодавство дозволяє запровадити режим співпраці територіальних громад у межах, визначених законом “Про співробітництво територіальних громад”, у різних формах та сферах, аж до створення спільних органів.

Можна також створити асоціацію місцевих рад навколо великих міст, яка б стала майданчиком для обговорення спільних інтересів, але така асоціація не може мати повноважень органу місцевого самоврядування.

Правда, і в першому, і в другому випадках потрібна добра воля керівників органів місцевого самоврядування до діалогу та співпраці.

На жаль, поки що такого бажання в цих керівників не бачимо. А проблема тільки загострюється.

Проведення водогонів до великих міст, створення полігонів для поховання відходів чи будівництво сміттєпереробних заводів, виділення землі під міські цвинтарі стає щораз більшою проблемою, яку вкрай складно вирішувати.

Напрошується варіант вирішення проблеми розвитку великих міст через законодавче закріплення їхньої співпраці в окремих сферах.

Така практика діє в різних країнах Європи. Особливо поширена й успішна вона у Франції, де навколо всіх великих міст, у межах міських агломерацій, що склалися, формуються певні системи управління, що їх називають метрополіями або агломераціями. Але суть такого утворення саме й полягає в тому, що тут неодмінно має бути запроваджено режим співпраці органів місцевого самоврядування центрального міста та відповідних органів навколишніх комун у ключових сферах — планування території, громадський транспорт, ключова інженерна інфраструктура. На рівень агломерації можуть передаватися й інші повноваження громад, якщо це буде доцільно з погляду якості та ефективності. У Франції з часом дійшли до того, що тепер рада агломерації обирається на прямих виборах, має свій виконавчий орган і закріплені за нею власні податкові надходження.

Що робити в Україні?

Можливо, такий підхід буде корисний і для України. Для цього слід доповнити закон “Про співробітництво територіальних громад” окремими нормами, які окреслять правовий статус агломерацій, визначити утворення агломерацій обов’язковим для великих міст, передбачити утворення ради агломерації та віднести до її компетенції розгляд питань, котрі стосуються спільних інтересів територіальних громад, що входять до агломерації.

Які це питання? Насамперед — планування територій. Для агломерації має бути єдина схема планування всього простору.

Друге — узгоджений розвиток інженерної та комунальної інфраструктури. Мало кому відомо, що Бортницька станція аерації (складова частина комунального ПАТ “Київводоканал”) приймає стічні води не лише Києва, а й приміських підприємств та міст-супутників: Вишневого, Ірпеня (міськради, себто разом з Бучею, Ворзелем та Гостомелем), Вишгорода і селищ Коцюбинське, Петропавловська Борщагівка, Щасливе, Гнідин, Чабани, Козин та Новосілки. При цьому Київ уже багато років не може добудувати дублюючу нитку Головного каналізаційного колектора через брак коштів.

Чи думали колись голови та депутати навколишніх місцевих громад, що буде, якщо головний каналізаційний колектор, визнаний аварійним ще 2007 р., раптом завалиться? Куди тоді потечуть “відходи життєдіяльності” мешканців довколишніх селищ і містечок? Чи не годилося б спільними зусиллями добудувати цей життєво необхідний об’єкт?

Третє — розвиток дорожньо-транспортної мережі та координація з єдиного центру руху громадського транспорту. Щодня з-за меж столиці приїздять тисячі маршруток і автобусів, які користуються транспортною інфраструктурою міста, однак жодних внесків на її утримання (про розвиток нема й мови) не роблять. Імовірно, що дороги в сусідніх територіальних громадах так само потерпають від цього транспорту, однак у самих громад замало коштів (а може, й бажання?), аби розвивати мережу шляхів.

Це три головні сфери діяльності, які могли б узяти до вирішення агломерації. За ними неодмінно постануть й інші питання: шкільні округи, охорона громадського порядку, швидка медична допомога, бо київська станція швидкої допомоги може бути поруч — за Кільцевою, а “своя”, Києво-Святошинська, за 20 км, з усіма сумними наслідками…

Таким чином, слід вилучити принаймні три зазначених сфери з повноважень місцевих рад та виконкомів і передати їх раді агломерації.

Просте вирішення проблеми

З кого складається рада агломерації? Спочатку її можна утворювати за принципом рівного представництва з уже обраних депутатів місцевих рад, — ради самі делегують, приміром, двох депутатів до ради агломерації. За посадою туди мають входити і голови місцевих громад.

Рада агломерації формує для вирішення спільних проблем окремий бюджет, куди всі громади в обов’язковому порядку вносять рівні частки, наприклад 2–4% свого бюджету, це буде справедливо. Рада затверджує щорічний план розвитку, яким намагатиметься збалансувати інтереси всіх громад і реалізувати спільні проекти.

Хто виконуватиме зазначені проекти? Ймовірно, щоб не створювати новий виконавчий орган, раціональніше покласти ці функції на виконком міста, навколо якого утворено агломерацію, і в цих питаннях він буде підзвітний раді агломерації.

Хто очолюватиме раду та виконком агломерації? Можна, звісно, піти традиційним шляхом і розгорнути з цього питання тривалі дебати, підкилимні домовленості та таємні вибори. На наше переконання, логічно, щоб цю відповідальність законодавець поклав на міського голову центру агломерації. Саме він — та особа, котра найбільше зацікавлена у сталому комплексному розвитку і міста, і всіх навколишніх територій. Його становище як найбільшого донора агломерації не матиме фатальних наслідків, як це буває в акціонерних товариствах, оскільки ключові рішення щодо бюджету та проектів розвитку прийматимуться колективно, при рівному представництві всіх громад — і потужних, і не дуже.

Така проста схема утворення та діяльності ради агломерації є запорукою її успішної роботи, а якщо передбачити ще й неможливість зриву кворуму, то це унеможливить навіть смикання у бік політичних та містечкових спекуляцій і шантажу.

Від того, як швидко законодавець в особі Верховної Ради запровадить правове регулювання діяльності міських агломерацій, котрі вже де-факто утворилися навколо міст-мільйонників та більшості обласних центрів країни, залежать комфортність проживання і майбутній розвиток приблизно половини населення України.

Олександр Сергієнко, Анатолій Ткачук


Більше читайте тут: http://gazeta.dt.ua/internal/kiyiv-u-kaydanah-okolic-abo-yak-rozvivatisya-ukrayinskim-megapolisam-_.html